对中国的启示
从美国南方重建结束到1921年美国《预算法》出台期间，第二次工业革命的全面完成给美国社会和生活带来时代巨变。城市化引起了大规模社会变迁与转型，美国从一个乡村型社会，变成城市为主的工业型社会。外交上，美国从区域强国迈向全球，作为一个新兴大国崛起，为二战后平稳过渡为世界霸主奠定了根基。
梳理美国作为新生大国的内部转型，可以发现有几点思路对今天的中国改革教益尤多。
首先，改革以效率为目标，从体制运行机制入手，通过制度创新“化危机为转机”。美国政府通过改革官僚制度，使“政党分肥制”彻底失去存在的基础；以科层制、功绩制加以培训和管理的职业官僚，转变了“政府被俘获”的颓势，提高了政府对经济和社会生活干预的程度，进而增强了政府能力；通过提升行政效率，承担越来越多的职能，政府尝试满足越来越多的社会需求，直到碰到它扩张的边界。政府作为制度变迁中最关键的主体，其行为目标对转型或治理的方向有着决定性影响，怎样合理发挥政府在国家发展中的作用，值得思考。
其次，正确认识市场、私有财产保护等问题。古典自由主义中保障个人自由和限制政府权力，启蒙运动的自然法学说所倡导的“有限政府”或“最小政府”的思想，都是美国立国的精神渊源。但是，美国进步主义确定了政治讨论的用语“托拉斯”和“特殊利益”威胁着“民主政体”和“个人自由”；放任主义的政府无法重视“竞争”，也不能带来工业主义允诺的社会和经济“效益”；市场原教旨主义宣称市场可以自动回复平衡，但是市场却没有被设计得可以用于维护公共利益。由此，政府要从自由资本主义时期的“守夜人”，转变为对国民经济进行主动干预的积极角色，包括开征个人所得税，对贫富分化进行有效调节等等。
再次，现代社会对监管的需求是无限的，我们应该看到，美国这一时期在行政权急剧扩张的同时并没有打破原来的权力制衡。相反，美国行政权的扩大恰恰是议会种种方案，甚至是宪法修正案所授予的，是在宪政框架范围内，原有的监督、制约依然具有决定性的意义。包括这期间国会基于现实的需要给予总统的“任意性权力”，也在1892年的“菲尔德诉克拉克案”的判决中，得到了联邦最高法院的支持。也就是说，美国进步主义运动之所以获得巨大成功在于两个“强化”—强化政府对经济-社会的监督与调节；强化国会、司法对行政的监督与授权。强化监管贯彻整个时代的始终，才保证了效率与公平。
最后，美国预算改革从整体上为美国人重构了一种全新的国家治理模式。公共预算其实是各种利益集团在政治领域寻求自身利益的有效工具，其重要性不亚于选举制度。而且，公共财政改革是低调的，不会过分提高人们的期望值；它是具体的，比抽象谈论“政治民主”更容易操作；它是务实的，可以在不太长的时间里产生看得见的变化。一句话，美国预算改革不仅让民众参与到政治中来，更为关键的是让抽象民主过程、盲目的政治参与，演变成与具体、实实在在的自身利益结合起来，更是赋予公民及社会无限制的监督权利。
总之，研究美国1877~1920年的行政扩权及改革，对于中国分析自己当前面临的相似问题，并且从现代公共行政学出发打造全面监管下的“效率政府”，有着不容忽视的意义。
文∣储昭根 浙江大学非传统安全与和平发展研究中心研究员
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