60多年前未被采纳的“梁陈方案”，因为现实一步步走向它的反面，而被永远地记住。这一次的北京行政中心搬迁如同它的翻版，促使我们重思历史：为什么“梁陈方案”当年没有实现？
旧城市与新政权
1949年1月31日，北京解放。新政权面临的第一个问题就是：首都要建成什么样？行政中心置于何处？同年5月，“北平都市计划委员会”即成立，委员有梁思成、华南圭、朱兆雪等十几人。当时的中国还没有现代城市规划方面的实际经验，长春、青岛等城市都是由日本人、德国人规划的，北平都市计划委员会专家们头脑里多是一种对于新首都城市和制度的想象。
从总体轮廓上看，1949年的北京与明清古都相比没有大的改变，内城面积32平方公里，环绕内城的城墙长23公里，紫禁城的中轴线决定着整座城市的中心，从永定门到钟楼，全长8公里的中轴线上分布着23座建筑。而进入这个骨架内部，则是满目疮痍的现状：北京工人占总人口的4%，大部分居民不是生产者，有大批的失业和半失业居民。生活环境如同《龙须沟》中的描述，市政的首要工作是疏挖三海、清除垃圾、导通水流。所以在都市计划委员会成立之时，副市长张友渔即开宗明义说明该委员会的工作：“在保持北平为一文化中心、政治中心以及其历史古迹和游览性的原则下，把这个古老的封建性的城市变为一个近代化的生产城市。”
事实上，新旧城分置的想法并不是梁思成和陈占祥的首创。1937年日本侵占北京后做了一个规划，在西郊的五棵松一带规划了一个“西郊新市区”，以颐和园万寿山的佛香阁为北边的制高点，向南引出一条新市区中轴线，跟紫禁城的南北中轴线呼应。这个规划在城市性质中突出了“特殊之观光城市”，其中提出：“城内仍保持中国的意趣，万寿山、玉泉山以及其他名胜地作为公园计划，在此范围内乃至周围的庭园、树木、庭石、山川，希望采取中国的式样。将来准备复原被英法联军烧毁的圆明园，希望尽力保持中国文化。”1939到1943年间，日据时期伪政府还征用了17.7平方公里作为一期用地，打通长安街向西延伸段，修了500多栋房子、各式道路、市政设施……这个“西郊新市区”已经有了一定雏形。1946年国民党政府接管后，尽管最终定都南京，仍决定北平的城市架构延续“西郊新市区”方案。1949年，新政权有关城市规划的设想是建立在这两个历史遗产基础上的。
1949年5月8日，新成立的北平建设局召开北平市都市计划第一次座谈会，中心议题之一即是如何利用日本人留下的“西郊新市区”。建设局局长曹言行在会上明确了新市区用途：“现在我可以报告一下，将来新市区预备中央在那里，市行政区还是放在城里。”可以说，在西郊建设中央行政区是当时的集体共识。
不过，建设新市区的方案很大程度上是出于“变消费城市为生产城市”的考虑：“新北平的市民，不宜过度集居城内成为消费者，一部分应到农村、工矿区和新市区工作，成为生产者。”对这一问题的不同认识也为日后的转折留下隐患。在这次座谈会上，梁思成也表达了疑虑：“彭真告诉我，‘有一次在天安门上毛主席曾指着广场以南一带说，以后要在这里望过去到处都是烟囱’。……而我则心中很不同意。我觉得我们国家这样大，工农业生产不靠北京这一点地方。北京应该是像华盛顿那样环境幽静、风景优美的纯粹的行政中心；尤其应该保持它由历史形成的在城市规划和建筑风格上的气氛。”
梁思成并不孤立。1949年8月，此前曾任北平特别工务局局长的华南圭在北平市各界代表会议上提出的系列提案中，再次重申其新城建设和旧城保护相结合的思想：“改造旧城市，是市政上最大难题，故西洋某某国，皆于旧城市之近郊，另辟新城市。而对于旧者，则仍保存之，整理之，又尽其可能以改良之。”
如果不是北京政府邀请的以莫斯科市苏维埃副主席阿布拉莫夫为首的17人专家组1949年9月到来，历史或许会改写。3个月后，在市长聂荣臻主持的城市规划汇报会上，苏联专家巴兰尼克夫抛出他们的方案，提出以天安门广场为中心，建设首都行政中心：“最好先改建城市的一条干线或一处广场，譬如具有历史性的市中心区天安门广场，近来曾于该处举行阅兵式及中华人民共和国成立的光荣典礼和人民的游行，更增加了它的重要性。所以，这个广场成了首都的中心区，由此，主要街道的方向便可断定，这是任何计划家没有理由来变更也不会变更的。”
针对建设西郊新市区的设想，苏联专家们撰文予以反驳，并且以莫斯科的经验阐述道：“当讨论改建莫斯科问题时，也曾有人建议不改建而在旁边建筑新首都，苏共中央全体大会拒绝了这个建议，我们有成效地实行了莫斯科的改建。只有承认北京市没有历史性和建筑性的价值情形下，才放弃改建和整顿原有的城市。”
对于北京旧城“历史性和建筑性的价值”的不同认识，正是苏联方案和后来的“梁陈方案”的根本分歧。苏联专家组组长阿布拉莫夫甚至提出，建设新市区“就是承认市内一百三十万的人口对政府是没有益处的”，他还在会上透露了毛泽东的想法，“政府机关在城内，政府次要机关设在新市区”。至此，已经断绝了在会上继续讨论下去的可能。
但梁思成并没有放弃。就在苏联专家组抵京不久，陈占祥受梁思成之邀加入北京都市计划委员会，与梁思成合作“新市区”规划，他也在城市规划汇报会上见识了两种意见的激烈交锋。两人商议，开会之后，由陈占祥做规划，梁思成写文章，尽快提出一份与苏联专家抗衡的具体方案。
陈占祥的女儿陈愉庆回忆，父亲与梁思成的“缘分”要追溯至1938年。那年8月，陈占祥乘船离开上海，赴英国利物浦大学建筑学院留学，“随行的书箱里，就装着一本梁思成的著作《清式营造则例》”。旅英8年，陈占祥师从规划大师阿伯康培爵士——著名的“大伦敦规划”主持者。1946年，北平国民政府邀请还在读博的陈占祥回国效力，他随后参与了南京的国民党政府行政中心规划、上海都市计划，提出了开发浦东新区的建议，但无一不在战乱中都沦为一纸空文。1949年，梁思成在给聂荣臻的推荐信中说，“陈占祥先生在英国随名师研究都市计划学，这在中国是极少有的”。而在陈占祥一家从上海迁到北京时，梁思成还专门派了一辆古典式马车去前门火车站迎接，把他们送到西河沿大街的解放饭店。
陈占祥在晚年回忆了自己的规划思想源头：“一个城市最怕拥挤，它像个容器，不能什么东西都放进去，不然就撑了。所以有的功能要换个地方，摆在周围的地区分散发展，这是伦敦规划的经验。这个著名的规划是1944年做的，主要目标是疏散人口。规划师在伦敦周边规划了十几个可发展的新城基地。后来，政府换了许多届，但这个规划没有变，建成了一系列的新城。”
“当年，他们还做了一个剑桥的规划。剑桥是一个古城，战后要发展，怎么办？规划师同样是把新的发展搬到外面去了，不然古城一动，里面的每个学校都受影响，而每个学校都有好几百年历史，这一碰，古的风貌就全毁了。这里面也包含了我的基本思想，就是不能什么都硬塞进去，最好到别的地方另外做。北京当时的地方太大了，昌平等远郊县都可建设起来，可来个大北京规划。干吗都要挤到城墙里面不可呢？应该搬出去！”
陈占祥的旧城保护思路与梁思成一拍即合，但他对新行政中心的选址做了调整，提出在旧城与日本人留下的西郊新市区之间设立中央行政区，这样既可以与旧城紧密联系，又利用已有一定基础的新市区建设配套住宅区。1950年2月，“梁陈方案”——《关于中央人民政府行政中心区位置的建议》完成，开篇就提出：“为解决目前一方面因土地面积被城墙所限制的城内极端缺乏可使用的空地情况，和另一方面西郊敌伪时代所辟的‘新市区’又离城过远，脱离实际上所必需的衔接，不适用于建立行政中心的困难，建议展拓城外西面郊区公主坟以东，月坛以西的适中地点，有计划的为政府行政工作开辟政府行政机关所必需足用的地址，定为首都的行政中心区域。”在这份2.5万字的报告中，蕴含了通过规划新城来疏散旧城，以达到新城建设和旧城保护双赢的先进规划思想。
然而，“梁陈方案”满怀期待地送上去了，却像拳头打在了棉花上，决策层迟迟没有回音。而在这时，梁思成与陈占祥等来了另一个声音，来自他们在都市计划委员会的同事朱兆雪和赵冬日，二人阐释了行政中心应该设在旧城的观点。又过了一段时间，他们被指责为与苏联专家分庭抗礼，“新行政中心企图否定天安门作为全国人民向往的政治中心”。
1952年，城市总体规划编制重启，分为甲、乙两个方案，这两个方案的前提都是将行政中心设在旧城，最终规划方案是两者的综合。梁思成被排挤在外，陈占祥在压力下参与了乙方案。其实在此之前，一部分中央行政机关——纺织部、煤炭部、外贸部、公安部等已经沿着长安街展开建设了，“梁陈方案”早已在事实上流产。
若干年后，陈占祥在自述中感叹：“城市建设是极其复杂的过程，牵涉到人类活动的一切方面，也包括当时人的思想感情。从技术观点出发，这一点很容易被忽视。”
到了今天，“梁陈方案”成为北京旧城的一个悲剧性象征。似乎旧城破坏越严重，它的符号意义就越强。但回头再看，尤其是回到那样一个政权更替的节点上，政治、经济、情感、技术等各方面因素叠加在一起，历史图景更为复杂。
成本
“梁陈方案”与苏联方案争论的焦点之一，是成本。原北京城市规划设计院副院长董光器告诉我，除了毛泽东与苏联专家的意识形态考虑，这也是当时最现实的问题。
参与当时规划的原北京市规划院总建筑师陈干曾回忆：“以旧北平市而言，1949年的国民生产总值只有3.8亿元，国民收入仅1.9亿元，失业与半失业者超过3万人，像龙须沟那样的贫民窟数以十计——那里的居民生活在水深火热之中。如果在这种情况下中央提出来要在那一片空地上大兴土木，建设国家新的行政中心，不但经济上力不从心，政治上亦将丧失民心，所以事情是不能这样做的。”
针对建设“西郊新市区”的想法，1949年12月，苏联专家团在城市规划汇报会上援引苏联设计和建筑城市的一组数据，试图论证政府中心区建在城外是不经济的：“住房和行政房屋建设不能超出现代城市造价的50%到60%，另外40%到50%的造价是文化、生活用房和基础设施。拆毁旧房屋的费用，在莫斯科甚至拆毁更有价值的房屋，连同居民迁移费用，不超出新建房屋造价的25%到30%。在旧城内已有文化和生活必需的基础设施，但在‘新市区’是要新建这些设施的。”
梁思成和陈占祥对此并不认同。在“梁陈方案”中，他们给出了更细致的核算，列出了在城内建造政府办公楼的七项费用：1.购买民房地产费；2.被迁移居民的迁移费；3.为被迁移的居民在郊外另建房屋费，或可鼓励合作经营；4.为郊外居民住宅区修筑道路并敷设上下水道及电线费；5.拆除购得房屋及清理地址工费及运费；6.新办公楼建造费；7.植树费。同时，列出了在城外月坛与公主坟之间建造政府行政中心的四项费用：1.修筑道路并敷设上下水道及电线费；2.新办公楼建造费；3.干部住宅建造费；4.植树费。由此来看，在城外建设行政中心的1、2、3、4四种费用，就是在城内建造政府办公楼的4、6、3、7四种费用。“而在月坛与公主坟之间的地区，目前是农田，民居村落稀少，土改之后，即可将土地保留，收购民房的费用也极少。在城内建造政府办公楼显然是较费事，又费时，更费钱的。”
对于在旧城内建设中央行政区将引发的拆迁问题，他们更是忧心忡忡：“政府中心地址用地6.75平方公里，若要取此面积，则需迁移十八万二千余人，拆房一万二千五百余所或十三万余间。无论如何，必是大量人口的迁移。这一切——兴建住宅、迁移、拆房、处理废料、清理地基，都是一步限制着一步，难以避免，极其费时、费事，需要财力的。而且在迁移期间，许多人的职业与工作不免脱节。尤其是小商店，大多有地方性的‘老主顾’，迁移之后，必须相当时间，始能适应新环境。这种办法实在是真正的‘劳民伤财’。”
那么，两相比较，到底哪个方案更经济呢？
董光器认为，“梁陈方案”在当时的历史环境下是过于理想化的。“1949年1月解放，10月共和国就要成立，哪来得及盖房，也没有钱盖房啊，所以基本上不涉及太多拆迁。”他说，客观上有一个100多万人口、2000多万平方米房屋的旧城存在着，虽然设施破旧落后，但毕竟相对来说比较齐全，有一定的基础，可以马上利用。再从西郊的条件看，根据北平工务局的材料，当时日本人留下来的西郊新市区只有房屋581栋，建筑面积6万多平方米，占地不足1平方公里，在那种经济条件下只能选择前者。
“刚一进城，只能利用旧城。当时有个清管局——‘清理敌特外来资产管理局’——占领一个王府建设一个部，到现在教育部还在郑王府，民政部还在九爷府。不能说像明朝的永乐皇帝那样，花了20年把皇宫建成了，再迁都。咱们是人民政权，不可能。还有些部委利用了长安街沿线的空地，比如在长安街南边有块地空着，原来是外国使馆的练兵场，纺织部、煤炭部就在那建了。所以，所谓拆迁成本高，当时并不存在这个问题。”
董光器回忆，周恩来在1958年北京市总体规划上报前，曾小范围地听过一次汇报。当听到旧城改建大体需要花费150多亿元时，周恩来说这是“整个抗美援朝的花费”，代价太高了，“你们这张规划图是一张快意图，我们这个房间就算是快意堂吧！”他看到规划方案中，在中南海西侧副轴终端放了一组大型公共建筑，准备建国务院大楼，明确表态，在他任总理期间，不新建国务院大楼。“所以，在当时的历史环境下，在新市区大兴土木不现实。”
其实，“梁陈方案”后来也部分地实现了。香港大学建筑学院副教授朱涛指出，纺织工业部、煤炭部、外贸部、公安部等办公楼沿长安街南侧建起，算是采纳了苏联专家的规划建议。1950年，军委各总部机关陆续搬到西郊的“军委城”，算是对日本人开辟的“西郊新市区”的再利用，只不过把原来的综合性城市变成了一个功能单一的军委大院。在1952年，经历了抗美援朝的毛泽东从安全角度意识到不能把中央行政办公机关全集中起来，于是提出“大分散，小集中”策略，从1953年开始，“四部一会”及其他一系列机关办公楼在西郊三里河地区建成，算是部分采纳了“梁陈方案”，只不过将原来设定的尺度大大缩小。“总之，关于中央行政区在北京的设置，很难说政府在50年代坚定地采纳了哪一种方案，又拒绝了哪一种。中央在总体原则上不明确表态，随着时局变化‘摸着石头过河，走一步看一步’，依次对每种构想都多少采纳一部分，同时又给予各部门以相当的自主权，任其在自己的领地内自主发展，最终达到一种各式布局折中混杂的状态。”
后来北京旧城保护的失控，也不能简单归咎于没有彻底采纳“梁陈方案”。董光器指出，直到改革开放之前，虽然有一波又一波政治运动对北京城市空间的冲击，但北京的旧城并没有伤筋动骨的破坏。“计划经济时代，除了长安街打通、国庆十大工程以外，基本上没有太多建设。当时住宅是国家的福利，不是经济行为，国家没有钱，老百姓就在四合院里搭小房，结果四合院越来越挤。当时还曾经提过，‘十年改造旧城，五年改造新城’，想是这么想，但是没钱，改不动。上世纪50年代曾经要改建朝阳门内大街，那是政府试点，结果从1953到1957年，就建了三栋楼，把老百姓迁到东郊去，矛盾很多，代价很高，最后负担不起了。后来是在改革开放后，土地有偿使用，超大规模的房地产开发开始，城市才搞乱了。不能简单说是因为‘不听梁思成的话’。”
朱涛认为，即使“梁陈方案”在50年代得以完整实施，它最多能在空间上暂时起到一定的疏散旧城密度的作用，但并不会帮助避免北京古城被破坏的结局。因为它显然无法根除上述导致北京城市格局失控的根本原因——各自为政的部门机构、狂热的政治运动、无度的房地产开发，都可仰仗各种强大的政治权力，轻易僭越城市规划的基本理性规则。
市场因素：“梁陈方案”的两个时代
如果将这一次北京行政副中心搬迁视作“梁陈方案”翻版的话，我们可以进一步追问，为什么类似的方案，在这两个时代会有不同命运？
厦门大学教授赵燕菁认为，“梁陈方案”当年未被采纳的深层原因在于市场的缺失。“很多人将‘梁陈方案’出局归结为成本问题，这个方向是对的，但是问题并没有到此为止。还可以问‘为什么当时没有足够的能力建设新的行政中心’这个在当时看来似乎很傻的问题，今天问起来却一点也不愚蠢。因为我们已经知道，一个项目经济上是否可行不仅仅要看它投入多少，更要看它的产出是多少。这个问题实际上可以转化为：‘为什么建设新的行政中心成本一定会大于产出？’”
他的答案是，在计划经济下，城市建设是“非生产性”的经济活动。特别是因为缺失房地产市场，土地成为不能在市场上定价和交易的产品，城市建设“效益”也就无从体现。新城建设让出市内高价值的土地，带动郊区低价值土地的升值的结构调整效益，由于土地市场的消失，变得毫无意义。城市的建设，成为一种只有投入而没有产出的经济行为。这才是“梁陈方案”没有被采纳的根本原因。
作为一种佐证，赵燕菁告诉我，全国大规模城市土地有偿使用的推出是在90年代初，青岛、中山、厦门和后来浦东的跨越式“新城”建设也几乎全是在此前后进入大规模实质性建设的。这决不仅仅是巧合，它表明土地市场的形成与新城建设成败密切相关。
第一次实践“梁陈方案”构思的是青岛新行政中心的建设。1989年，青岛市对总体规划进行了一次战略性的调整，提出改变南北发展的格局，向东部大规模拓展，对老城实行相对的“空城计”。在1992年邓小平“南巡”讲话以后，位于新区面积1.5平方公里的行政中心区更成为开发的热土，政府也转让掉位于老城历史街区的老办公楼，迁往新区。新区庞大的基础设施建设资金，均来自新区升值后土地的有偿使用。而且，还从土地出让金中拿出数以亿计的资金，支援旧城改造。“青岛案例证明了‘梁陈方案’不仅技术合理，而且经济上可行。这样一来，它得到两个城市，新城建起来以后，老城还保留着。而其他大部分城市的做法则是老城拆除了，新城还没建成，只有半个城市。从青岛新区开始，中国的城市就多了一种模式。”
梁思成当年的助手、两院院士吴良镛曾比喻：“拆北京旧城以取得其土地的使用权，就像把故宫的铜鼎融化掉，用它的铜；也像用古代的字画作纸浆，来造纸。”不过，在土地市场缺失的情况下，这种得不偿失难以体现，这也正是“梁陈方案”的遗憾。
“从历史的角度上来看，‘梁陈方案’隐含着成功的因素，但在当时没有土地财政的情况之下，只是一种理想。而放在今天的语境下考虑，有了土地财政，有了增长速度，有了跨越式发展的模式，才是现实的方案。”赵燕菁说。
“全世界所有的历史名城，只要保留完好的，必定有一个新城。哪怕去欧洲的小镇上看，也一定有个新城。巴黎的新城是在工业化的时候建成的，罗马的新城是墨索里尼时代建成的，都是城市增长最快的时候。”赵燕菁指出，“梁陈方案”提出来的是个世界性的规律，“试图在老城的基础上重建，同时把老城保住，是不可能的。”
（感谢实习记者赵钒君对本文的贡献。参考书目：《梁陈方案与北京》，梁思成、陈占祥等著，辽宁教育出版社；《建筑师不是描图机器》，陈占祥等著，辽宁教育出版社；《梁思成与他的时代》，朱涛著，广西师范大学出版社）
主笔 贾冬婷
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