“难民是受暴力或迫害威胁而逃离的人。他们通常面临险恶且不人道的处境，迫使他们穿越边境至他国寻求庇护。”联合国难民署的文章强调，1951年《难民地位公约》明确定义难民身份及政府机构应提供之基本人权保障，是确保难民不会被驱逐出境或遣返到他们生命及自由受到威胁的地方。“移民大部分是因寻找工作改善生活而迁移，一些是因教育、家庭重聚等因素，而非受直接迫害或人身安全威胁。对各国政府而言，两者之间的区别至为重要。模糊两者之间的界限可导致严重的后果，削弱公众对难民及庇护机构的支持。”
应许之地德国
最终，难民们来到梦寐以求的德国。难民们到达德国提交难民申请后，除了在难民营的食宿、医疗费用之外，政府还会每月发给他们每人134欧元的基本生活费。而如果难民找到独立住所，政府则把每月基本生活费补助提高到346欧元，难民可以搬到州政府安排的个人居所中去住，在所规定的州内可以自由迁徙，这些难民享有免费医疗、体检、适龄子女的教育补助等诸多福利。德国申请难民结果所需等待时间平均是7个月，而难民们只要等满3个月就可以开始在德国工作。2014年向德国政府首次申请难民身份的成功率是48.9%，远远高于欧盟平均水平，去年一年德国申请难民人数达到20万人。
德国的难民政策有着自己的历史根源。战后德国政府因为需要对纳粹在“二战”时的暴行进行补偿，德国的避难法制定得格外宽松，1949年德国基本法的第16条款，可以说是西方世界最慷慨的关于避难的规定，“受到政治迫害的人可以享受避难的权利，并在等待申请结果时可以享受相对慷慨的福利”。20世纪70年代德国与波兰、苏联等国家关系有所改善，在这些国家的一些有德国血统的人开始被允许返回家园。
80年代上任的德国总理科尔大力支持有德国血统的人返回德国。接受这些人被认为是爱国的表现，也是更好地缓解德国的低出生率和劳动力短缺的办法，而且这些有德国血统的人更易融入德国。这种重新安置政策由于战后的德国基本法第16条款和战争补偿法案（the War-related Compensation Act）规定而变成一种法定政策，来自苏东的难民只要能够证明自己或父母是1937年德意志帝国边界内的德国公民，就完全可以获得德国国籍。
但是移民大量涌入，使德国不堪重负。德国政府面对不断增加的难民潮，尤其在苏东剧变前后到欧盟东扩之前，德国的外国移民数量几乎占了欧盟十五国的一半，是欧盟各国接纳外国人最多的国家。它迫切需要借助某种途径改变避难法律和程序，阻止日益扩大的难民潮。
德国政府很难依靠自己的力量做到这一点，因为难民的权利很清楚地写在宪法中，对宪法的任何改变都需要议会多数通过。而且因为德国“慷慨”的避难政策部分是为了对“二战”期间法西斯德国的排外主义罪行进行忏悔，如果修改这种“赎罪政策”可能会引起国内外公众舆论的不满。在这种情况下，科尔决定把难民和移民问题放到欧洲层面来解决，以实现一些在国内层面无法实现的政策选择。通过移民政策的欧洲化，科尔希望劝说其他成员国分担更多的难民。
此时的欧洲正处于一体化进程的初期，欧盟还是个雏形，东、西两德新近统一。在建立经济货币联盟问题上，德国选择让步弃用德国马克，但同时科尔提出把司法与内务合作并入欧盟的详细建议书。最初法国的反应并不积极，但法国国内右翼势力非常重视移民和难民问题，时任法国总统密特朗想在1993年选举前做出积极行动而与科尔合作。此外其他欧盟国家相信，在政治上加强联盟可以在共同体内对新德国进行更可靠的限制，因此可以说德国对欧洲移民政策的制定起了非常重要的作用。
